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國資報告·安定門(mén)觀(guān)察

國務(wù)院國資委主管、國資委新聞中心主辦的《國資報告》雜志2018年第九期刊發(fā)中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì )會(huì )長(cháng)、中國建材集團黨委書(shū)記、董事長(cháng)宋志平重磅文章《關(guān)于當前國企改革工作的一些思考》。

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作者 / 宋志平

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國企改革伴隨著(zhù)我國的改革開(kāi)放，風(fēng)雨兼程，至今已經(jīng)四十年了。四十年來(lái)，國企改革沿著(zhù)市場(chǎng)化的方向，先后經(jīng)歷了放權讓利、現代企業(yè)制度和國有資產(chǎn)監管等階段，已進(jìn)入嶄新的時(shí)代。按照十八屆三中全會(huì )決定所作的判斷，目前我國的國有企業(yè)大體上已經(jīng)和市場(chǎng)相融合，決定中“管資本為主”和混合所有制的論述為國企改革提供了新的突破口。黨的十九大報告中明確指出，要推動(dòng)國有資本做強做優(yōu)做大，深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制，培育一批具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。這段話(huà)言簡(jiǎn)意賅，為進(jìn)一步深化改革指明了方向。

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當前，國有企業(yè)改革的路線(xiàn)圖已經(jīng)十分清晰，任務(wù)和目標也非常明確，那就是落實(shí)管資本為主、建立國有資本投資公司、發(fā)展混合所有制和培育世界一流企業(yè)。我們要認真領(lǐng)會(huì )習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想，認真學(xué)習黨的十九大報告精神，遵循習近平總書(shū)記關(guān)于國企改革“三個(gè)有利于”的標準要求，奔著(zhù)問(wèn)題來(lái)，抓住主要矛盾，扎實(shí)有效地推進(jìn)國企改革工作。

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國資委的設立為推動(dòng)我國國有企業(yè)改革發(fā)展作出了制度性安排。2003年從過(guò)去部委分頭管理企業(yè)到成立國資委，是一場(chǎng)重大改革，結束了九龍治水多頭管理國有企業(yè)的問(wèn)題。國資委建立以來(lái)，對國企實(shí)施管人、管事、管資產(chǎn)，有力地促進(jìn)了國企管理的規范化，推進(jìn)了國有企業(yè)的改革發(fā)展。隨著(zhù)國有企業(yè)日益壯大，管人、管事、管資產(chǎn)的任務(wù)越來(lái)越重，同時(shí)許多社會(huì )監管職能也集中壓在國資委身上，使國資委不堪重負，難于聚焦于管好國有資本的戰略任務(wù)。新一輪國資監管體制的改革將進(jìn)一步加強黨的領(lǐng)導、促進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、簡(jiǎn)政放權，優(yōu)化國有資本戰略布局，促進(jìn)國有資本流動(dòng)增值，加快現代企業(yè)制度建設和創(chuàng )新，使國企改革發(fā)展邁上新的臺階。

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國資委要實(shí)現以管資本為主，關(guān)鍵是轉變職能、簡(jiǎn)政放權，回到國有資本出資人代表位置上來(lái)。國資委將實(shí)現從企業(yè)管理轉向資本管理大轉變，將出資人該做的事做得更好。為此，國資委應作為國有投資公司的出資人，不直接管理投資公司投資的企業(yè)及其具體的生產(chǎn)運營(yíng)。國資委應該行使公司法中國有股東的職能，派出董事，批準投資計劃，決定公司的設立、增資、解散等。作為國有股東代表，國資委還要按照國家政策調整國有資本布局，要把投資公司的投資決策權交給投資公司董事會(huì )，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策權、用人權、分配權交給董事會(huì )。國資委多年來(lái)推行的外部董事占多數的董事會(huì )事實(shí)證明是十分有效的。只是董事會(huì )在定位上應是國資委的受托組織，應該以企業(yè)的發(fā)展和績(jì)效為中心，構建積極進(jìn)步型董事會(huì )，而不應當作國資委派駐企業(yè)的另一監管機構，對企業(yè)進(jìn)行所謂的控制制衡。至于企業(yè)安全、環(huán)保等監管工作，應交由相應政府監管部門(mén)負責。

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國資委是國務(wù)院行使國有資產(chǎn)管理的特設機構，不是也不應該是新加坡淡馬錫那樣的國家投資公司。同時(shí)，既然有國資委，也沒(méi)有必要另起爐灶，再行打造國有資產(chǎn)授權管理公司。國資委——投資公司——混合所有制企業(yè)的結構模式順理成章，既繼承了這些年工作的成果，有利于確保國家國資監管能力的連續性，也按照公司法理順了國資委、國有投資公司、混合所有制企業(yè)之間的關(guān)系。國資委通過(guò)國有資產(chǎn)投資公司引導投資規劃，促進(jìn)國資運營(yíng)方式創(chuàng )新，將更好地發(fā)揮引導國民經(jīng)濟、促進(jìn)創(chuàng )新和企業(yè)國際化的作用。根據企業(yè)功能定位，分類(lèi)完善治理結構、分類(lèi)開(kāi)展績(jì)效評價(jià)、分類(lèi)考核，國資監管的針對性和有效性也將明顯提高。當然要將管資本為主落實(shí)到位，國資委也會(huì )在管理理念、管理能力和管理方式上發(fā)生更加積極的變化。

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在十八屆三中全會(huì )的決定中，明確了成立國有資本投資和資本運營(yíng)公司，實(shí)際上目前的中央企業(yè)母公司大部分都是控股型的產(chǎn)業(yè)集團企業(yè)，也是事實(shí)上的投資公司，地方國資委也大多已經(jīng)完成了投資公司組建工作。在現有央企中，部分大型產(chǎn)業(yè)集團增加投資管理功能，部分企業(yè)集團公司改為國有投資公司，這些公司可以更名投資公司，但對一些知名度極高的產(chǎn)業(yè)投資集團，也不一定要加上投資公司字樣。實(shí)際全世界的大型跨國公司大都是投資公司，并沒(méi)有幾家冠以投資公司名稱(chēng)。

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國有資本投資公司是負責國有資本投資運作的企業(yè)。按中國經(jīng)濟的體量，相當于若干個(gè)新加坡的淡馬錫公司，不過(guò)，我國的國有投資公司一般來(lái)講有固定的專(zhuān)業(yè)投向，是那種產(chǎn)業(yè)投資集團的模式，這既有歷史原因，也有現實(shí)客觀(guān)原因，因為我國經(jīng)濟體量大，以專(zhuān)業(yè)的產(chǎn)業(yè)投資集團模式更符合我國國情，也能保證各個(gè)國有投資公司更有專(zhuān)業(yè)化水平，國有投資公司既要貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策，也要提高投資收益率，完成做強做優(yōu)做大國有資本任務(wù)和使命。國有投資公司要有較強的投資能力和專(zhuān)業(yè)能力，有一大批投資專(zhuān)家，對行業(yè)、對企業(yè)有十分清晰的了解，國有投資公司的董事會(huì )應有很強的投資決策能力。因而，國有投資公司可直接在現有的央企集團母公司的基礎上進(jìn)行改造，充分利用其現有專(zhuān)業(yè)能力、人才和信息優(yōu)勢，加大戰略規劃、投資管理和融資功能，縮減集團原先的一些企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理性部門(mén)。

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國有投資公司一般是國有獨資公司，出資管理方是國資委。國資委行使股東權力，董事全部由國資委派出，其中外部董事應選擇有專(zhuān)業(yè)投資水平的專(zhuān)家出任，董事會(huì )按照公司法賦予的權力依法運營(yíng)，按市場(chǎng)化待遇聘請高水平的職業(yè)經(jīng)理人。國有投資公司投資的主要對象是混合所有制企業(yè)，大多是上市公司。在混合所有制企業(yè)中，國有投資公司行使股東權力，依股份多少選派董事，開(kāi)好股東會(huì )。國有投資公司主要以相對控股和第一大股東形式投入企業(yè)，一般不投參股企業(yè)。國有投資公司要重視企業(yè)的市值讓股本流動(dòng)起來(lái)，用投資企業(yè)的分紅和資本增值來(lái)實(shí)現國家投資的保值增值，用投資來(lái)引導國民經(jīng)濟的發(fā)展方向。

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黨的十八屆三中全會(huì )決定中指出，混合所有制是我國基本經(jīng)濟制度的重要實(shí)現形式。這既是對現有國有企業(yè)改革成果的總結，也為國企改革指明了方向?；旌纤兄剖菄匈Y本和市場(chǎng)結合的重要形式，發(fā)展混合所有制企業(yè)符合習近平總書(shū)記提出的國企改革“三個(gè)有利于”的標準，符合堅持我國基本經(jīng)濟制度的“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”的要求。經(jīng)過(guò)四十年的改革，我國絕大多數國有企業(yè)已經(jīng)完成了上市改造，成為國有控股的上市公司。雖然西方國家也有混合所有制企業(yè)，但像我國這么大規模的混合所有制企業(yè)是個(gè)創(chuàng )舉，它也是我國國有經(jīng)濟獲得成功的真正原因之一。

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混合所有制是一種所有制新的形態(tài)，既不能看作是國有企業(yè)，也不能看作是民營(yíng)企業(yè)，而是一種新型所有制形式。發(fā)展混合所有制企業(yè)關(guān)鍵是轉變機制。由于引入了非公資本，破解了國有企業(yè)所有者缺位的難題，混合所有制企業(yè)內部機制更加市場(chǎng)化，既有國有企業(yè)的實(shí)力，又有民營(yíng)企業(yè)的活力，提高了企業(yè)競爭力?；旌纤兄破髽I(yè)中，大家以股份說(shuō)話(huà)，按市場(chǎng)規則辦事，并不存在誰(shuí)吃掉誰(shuí)的問(wèn)題，是國民共進(jìn)的一種經(jīng)濟結構。本著(zhù)“宜獨則獨，宜控則控，宜參則參”的原則，參照《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類(lèi)的指導意見(jiàn)》，在公益類(lèi)企業(yè)主要是國有獨資方式，在商業(yè)二類(lèi)企業(yè)即涉及國家安全等戰略性行業(yè)或處在具有自然壟斷特點(diǎn)領(lǐng)域的企業(yè)主要是國有絕對控股方式，而對于商業(yè)一類(lèi)即充分競爭領(lǐng)域企業(yè)主要是國有相對控股、作為第一大股東和參股方式，在國際通行的做法中，一般是把國有股持有50%以上股份的企業(yè)才視同國有控股企業(yè)，而國有股低于50%的企業(yè)并不納入國有控股企業(yè)。因此，我們應將國有絕對控股的企業(yè)視同國有企業(yè)管理，但也不應當作純而又純的國企，要積極引入市場(chǎng)機制，激發(fā)社會(huì )持續參與的熱情；將現行的國有股相對控股、相對第一大股東和參股企業(yè)視同完全的市場(chǎng)化股份公司來(lái)看待。這樣，很多競爭領(lǐng)域的上市公司就完全以市場(chǎng)化形式進(jìn)行競爭，這對于發(fā)展混合制經(jīng)濟有著(zhù)重大的意義。

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在充分競爭領(lǐng)域中，國有資本采取相對控股、第一大股東或參股方式的混合所有制。它解決了國有企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的內部機制革命問(wèn)題，也解決了國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)融合合作、公平競技的問(wèn)題，也更有利于中國企業(yè)國際化?；旌纤兄破髽I(yè)應遵循國際規則，以多元化的股份公司形態(tài)運作，在現代企業(yè)制度框架初步建立的基礎上，開(kāi)展一系列創(chuàng )新。其次，國有企業(yè)在市場(chǎng)中取得的競爭優(yōu)勢也常常得不到公平看待，認為國有企業(yè)不該用納稅人的錢(qián)和民營(yíng)企業(yè)競爭，實(shí)際上建立國有企業(yè)的初衷就是集中起來(lái)辦大事，更好地為國家為納稅人掙錢(qián)，現在有了混合所有制作為更好的實(shí)現方式?；旌纤兄破髽I(yè)的發(fā)展會(huì )減少這些質(zhì)疑，化解國有資本流動(dòng)的阻力。此外，混合所有制還將促進(jìn)國有資本的國際化。許多海外招標項目明令不許國有企業(yè)進(jìn)入，但允許有國有股的上市公司參與。其依據是國有企業(yè)有政府補貼和國家扶持，會(huì )導致不公平競爭?；旌纤兄破髽I(yè)作為一種市場(chǎng)化的企業(yè)組織，擁有完整的法人財產(chǎn)權，國有股本依法進(jìn)入，只承擔股東責任和享受股東權益，企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策交由董事會(huì )，董事會(huì )是由各個(gè)股東派出，并有專(zhuān)家型的獨立董事，按市場(chǎng)規則運作，接受市場(chǎng)監督。在國際競爭日趨激烈的形勢下，混合所有制企業(yè)市場(chǎng)接受度更高，外部阻力更小，將為國有資本國際化開(kāi)辟廣闊的發(fā)展空間。

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國有企業(yè)深化改革要在簡(jiǎn)政放權上有新突破。法律框架和國資監管體制的改革將推動(dòng)中國現代企業(yè)制度建設，混合所有制下內部機制的相應創(chuàng )新將促進(jìn)微觀(guān)層次的市場(chǎng)化，從而構建起全新的中國現代企業(yè)綜合治理模式，但真正實(shí)現有深度的國企改革還需要權力結構的調整。就競爭領(lǐng)域的混合所有制企業(yè)而言，當前的突破口，一個(gè)是監管部門(mén)進(jìn)一步轉變職能，簡(jiǎn)政放權，將經(jīng)理層人事和投資決策等經(jīng)營(yíng)決策權真正放下去，放到位。一個(gè)是要大力推進(jìn)員工持股計劃，讓員工的人力資本參與利潤分配，形成所有者、經(jīng)營(yíng)者、員工共享的企業(yè)創(chuàng )富機制，這既符合社會(huì )主義經(jīng)濟的初衷，也經(jīng)過(guò)了改革實(shí)踐的檢驗，更是當前高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟的迫切需要。另外，在充分混合、創(chuàng )新機制確保企業(yè)持續發(fā)展的基礎上，應將薪酬決策權進(jìn)一步下放到企業(yè)董事會(huì )，讓市場(chǎng)發(fā)揮基礎性作用，不再對其實(shí)施工資總額限制，以增加企業(yè)發(fā)展動(dòng)力。

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我國是社會(huì )主義國家，要確保國有經(jīng)濟占主導地位，但發(fā)展國有經(jīng)濟既可以用國有企業(yè)的形態(tài)，也可以用混合所有制企業(yè)中國有股本的形態(tài)。厲以寧教授指出，“在一定時(shí)間里，國有企業(yè)、混合所有制企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)將會(huì )三足鼎立，支撐著(zhù)中國的經(jīng)濟?！倍嗄甑膶?shí)踐證明，混合所有制使國有資本流動(dòng)性更強、控制力更大、增值更快，更加有利于國有資本做強做優(yōu)做大。既然我們認識到混合所有制是我國基本經(jīng)濟制度的重要實(shí)現形式，就應該把混合制企業(yè)形態(tài)充分確立起來(lái)，形成我國國有企業(yè)、混合所有制企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)三足鼎立的微觀(guān)經(jīng)濟結構，這是我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的重要特色，也是我國國企改革四十年來(lái)的重大成果。2018年8月國資委啟動(dòng)“雙百行動(dòng)”，以“1+N”政策體系為指導，在以往混改基礎上擴圍，選取百家中央企業(yè)子企業(yè)和百家地方國有骨干企業(yè)，深化混改、員工持股、完善現代企業(yè)制度、薪酬改革等多項改革，形成國企改革全面落地的新局面。

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黨的十九大報告中提出，要培育一